本文整理自David Freestone教授于2024年7月13日在“前沿探索：基于BBNJ协定的海洋保护区问题研究”学术研讨会上的主题报告，此次研讨会由厦门大学法学院主办、厦门大学南海研究院承办、绿色和平协办。本文首发于中华海洋法学评论。
关于David Freestone教授
David Freestone，美国乔治华盛顿大学法学院教授，《国际海洋和海岸法杂志》创始主编，马尾藻海委员会执行秘书，退休前曾在世界银行总法律顾问办公室任副总法律顾问和高级顾问，在海洋法和国际环境法领域著有多部书籍及文章。
国家管辖范围以外的海域占据地球表面积的近50%，人类活动带给这片海域的影响正与日俱增，包括既有的航运、捕捞、海水升温、酸化等影响，以及拟议的新型活动，例如气候变化减缓项目、海上漂浮式装置、深海采矿、海洋开发等。然而，除了受到国际海底管理局管理的深海采矿活动、以及在一些其他的管理机构管理下的活动，国家管辖范围外区域的人类活动是缺少一个综合性的治理框架的。
马尾藻海为什么特别？
根据哥伦布的航行日志，1492年，他的船队在穿越大西洋、驶向“新大陆”的航程中，途径了一片水面风平浪静却漂有大量海藻的海域，这里就是马尾藻海。哥伦布也成为了发现马尾藻海的第一人。
马尾藻是一种终生浮游的藻类。它通过复制与分裂在开阔的海面上繁殖与漂浮游走，并吸引了许多鱼类聚集在它们下面。因为大量的马尾藻聚集在这片开放海域，并以此为基础而形成了独特的生态系统，马尾藻海因此而得名。而下图就很好地展示了马尾藻海生态系统在世界范围内的重要性。
在上图中，我们可以看到马尾藻海对于渔业的重要性，因为这里不仅有大量的经济鱼类繁衍生息，还有像金枪鱼、长嘴鱼等这些关键物种。同时，这里也是大西洋海龟的重要栖息地。小海龟们会从加勒比海岛或美洲大陆的海岸出发，一路游到马尾藻海，在这里度过幼年时光，慢慢长大后再继续它们的穿越大西洋之旅。此外，还有一些鲸类会途经这里，尤其是大翅鲸，马尾藻海域的小型鱼类为鲸类提供了食物。
更有趣的是，马尾藻海是欧洲鳗鲡和美洲鳗鲡两种鳗鱼在世界范围内的已知的唯一产卵地。这两种鳗鱼会花大半生的时间在淡水或半咸水水域成长，在成熟后再一路迁徙五、六千公里到达百慕大三角区以南的马尾藻海产卵、生活直至死亡。然后小鳗鱼们又纷纷迁徙向欧洲地中海、波罗的海、加拿大、美国和加勒比海等海域。
当然，马尾藻海也有很多本地特有物种，它们已经适应了在马尾藻海中生活，比如马尾藻躄鱼（青蛙鱼）、马尾藻游动蟹和躲藏在马尾藻中的海马等。
所以我们说马尾藻海的重要性，不仅体现在其作为海洋生态系统的内在价值或者说一种碳汇体，更体现在它所蕴含的丰富的生物多样性。
马尾藻海的人类活动影响
马尾藻海同样面临着人类活动加剧的各种威胁，比如尤为严重的气候变化、海水酸化、塑料污染等。马尾藻海位于北大西洋亚热带环流中，四面被顺时针旋转的主要洋流包围。洋流不仅聚集了马尾藻，同时也裹挟了大量的塑料垃圾，而全球范围内的海洋塑料垃圾还在不断增长。
马尾藻海域的塑料垃圾不仅来源于陆地，还来自船舶。在过去的15年中，航行于马尾藻海的船只增加了300%，密集的交通压力无疑给马尾藻海带来了更多负面影响。此外，虽然船舶污水排放和燃油泄漏等问题有所减少，但此类污染依然存在。同时，压舱水排放引发的外来物种入侵对于这片海域来说也是重大威胁。
不止于此，马尾藻海的渔业捕捞活动也在不断扩张。同时，一些新型的开发活动也在不断加剧马尾藻海面临的威胁，比如深海矿产开采活动。分布着大量海底矿产资源的大西洋中脊就位于马尾藻海的东面，如果开始采矿，采矿引起的沉积物羽流可能会被环流带入马尾藻海。而国际海底管理局（ISA）已经向俄罗斯、法国和波兰三个国家颁发了位于大西洋中脊的矿产勘探许可证。此外，这里铺设有大量的海底电缆，尽管尚未发现显著影响，但也值得保持关注。
马尾藻海的治理
马尾藻海的大部分海域都位于各国的国家管辖范围之外，并且它的治理是相对零散的。比如在这片海域，国际海事组织（IMO）可能会针对海洋航运活动进行规范化管理，国际海底管理局（ISA）会针对海底矿产资源勘探和开发进行管理，还有国际养护大西洋金枪鱼委员会（ICCAT）着重于管理大西洋的金枪鱼捕捞活动，另外还有西北大西洋渔业组织（NAFO）对西北大西洋海域除金枪鱼之外的大部分鱼类的捕捞活动进行监管。
然而，在这些组织机构的管理范围之间是存在空缺的。例如，NAFO的管辖范围仅能覆盖部分马尾藻海区域，在空缺海域，没有相应的渔业管理。马尾藻海区域也没有像《保护东北大西洋海洋环境公约》（OSPAR）这样的环境管理机制，更缺少框架性整体化的治理。这也是马尾藻海委员会成立的初衷，我们希望能够弥补这些空缺。
马尾藻海项目始于2010年，由位于马尾藻海中央的百慕大政府牵头，其目标包括使国际社会认识到马尾藻海在全球的重要性；与现有的国际和部门性机构合作，依据《联合国海洋法公约》为马尾藻海提供更好的保护；利用该地区的经验来说明现有的国家管辖范围以外区域治理体系的可行之处和不可行之处。2014年，《关于合作保护马尾藻海的汉密尔顿宣言》（简称“《汉密尔顿宣言》”）达成，目前《汉密尔顿宣言》已经获得了总共10个政府的签署，其他几个尚未签署的政府也对其表达了支持，并有若干观察员机构参与。
从那时起，马尾藻海联盟正式开启了和不同组织、机构之间的合作。
下图展示了《汉密尔顿宣言》的组织架构图，宣言的签署方每两个月会组织一次线上会议。马尾藻海委员会比较特殊，是注册在美国和百慕大的公益组织，委员会成员也并非《汉密尔顿宣言》签署方政府的代表，而是由签署方政府提名、被百慕大任命的独立专家，并以个人身份任职。行政部门是马尾藻海秘书处，秘书处的人员非常精简。
马尾藻海委员会与不同利益相关者保持联系、并与不同行业的国际机构开展合作。如下图所示，在十多年时间里，我们和这些机构开展议题有关的合作，他们每一方都可能对议题有自己的见解和立场，复杂程度难以想象。同理，《BBNJ协定》的达成并不是一个简单的事情，正相反，这是一项非常复杂的系统性工作。
全球环境基金（GEF）资助的马尾藻海项目
2022年，马尾藻海委员会得到了来自全球环境基金（GEF）的项目资助，项目名称为“加强对具有重要经济和生物意义的公海区域的管理——马尾藻海”（Strengthening the stewardship of an economically and biologically significant high seas area – the Sargasso Sea，以下简称为“马尾藻海GEF项目”），项目期为4年，总预算约300万美元。
其中，我们用了“stewardship”（管理）这个词，而我们在《汉密尔顿宣言》中也用了这个词，是因为“stewardship”这个词没有法律意义，但有较强的道德意义。我们希望建立一个制度体系，为后代看护好这个重要的公海区域。
马尾藻海GEF项目的执行机构是联合国开发计划署（UNDP），执行伙伴是联合国教科文组织政府间海洋委员会（IOC-UNESCO）。这个项目也是联合国粮食及农业组织（FAO）共同海洋计划（Common Oceans Program）的一个组成部分。
马尾藻海GEF项目包括下面几个重要的组成部分：首先，它首次采用了社会生态系统诊断分析（Socio-Ecosystem Diagnostic Analysis, SEDA），为监控适应性的管理提供基线信息，该项目是GEF资助下首个针对公海生态系统的全面评估。其次，我们为采用基于生态系统的治理和保护方法设立了路线图及预算。在此基础上，我们制定了一套定义了管理措施的战略行动方案（Strategic Action Programme, SAP）。该战略行动方案的达成需要获得《汉密尔顿宣言》的所有签署方、马尾藻海委员会委员以及其他相关方的同意。最后，该项目也非常重视知识管理、监测和评估。
在社会生态系统诊断分析方面，我们有一系列的执行合作伙伴，比如全球渔业观察（GFW）和美国国家航空航天局（NASA）。我们率先开展了遥感和大数据分析应用，如果要管理如此广阔的区域，我们不得不采用遥感、人工智能和机器学习等技术，来帮助我们应对各种挑战。如下图右侧所示，就如何将数据有效应用于分析和管理的议题，我和同事共同撰写了这样一篇研究论文：High Seas in the Cloud: The Role of Big Data and Artificial Intelligence in Support of High Seas Governance – The Sargasso Sea Pilot。
我们还与杜克大学海洋地理空间生态实验室、伦敦帝国学院环境政策中心进行合作。此外，百慕大海洋科学研究所也是我们的合作方，它们具备世界上时间序列最长的海洋学监测记录，有大约100年的时长，可以展示出在海水变暖和酸化等方面的快速明显趋势。
马尾藻海GEF项目开展的一些必须工作，对于《BBNJ协定》下某些条款的执行起到了示范作用。
《BBNJ协定》第19条第2款规定：提出提案的缔约方应酌情与相关利益攸关方，包括“各国和全球、区域、次区域、领域机构，以及民间社会、科学界、私营部门、土著人民、当地社区合作和协商，按照本部分的规定拟订提案”。
基于GEF对项目的要求，马尾藻海GEF项目也开展了利益相关方政策，我们甚至雇用了一家私营企业来执行。我们去年夏天在爱丁堡大学举办了一次民间人士和科学家的会议，如下图右侧的合影所示。
今年早些时候，我们还与位于伦敦的航运群体有过一次会议，就在国际海事组织（IMO）外面，会议由波罗的海国际海事组织（Baltic International Maritime Organization, BiMCO）协调举办。夏天的时候，我们通过联合国粮农组织（FAO）与区域渔业组织（RFMO）进行过一次会议。
由此可见，我们已经在真正开始践行这个流程。我们有一个公开发布的利益相关方参与计划，并正在应用这个计划。此外，另一个重要的问题是资金，这不是纸上谈兵，而我们很幸运地在这方面获得了资助。四年的预算共计近25万美元。因此，我们需要意识到执行协定中的这一条款是需要许多资金支持的。
《BBNJ协定》第19条第3款规定：“拟订提案应基于最佳可得科学和科学信息，以及在可获得的情况下，土著人民和当地社区的相关传统知识，同时考虑风险预防方法和生态系统方法”。
条款中的“土著人民和当地社区的相关传统知识”在太平洋区域较为常见，但在大西洋区域却相对较少。在马尾藻海，我们正在开展的社会生态系统诊断分析正与上述条款相关。法国全球环境基金（FFEM）和全球环境基金（GEF）也对此有所资助。如下图所示，我们不仅与大量的合作机构开展合作，还吸纳了许多在渔业、鳗鱼等领域的个人专家。通过这些合作，我们得以有机会在马尾藻海域累积相较其他公海生态系统更多的知识，尽管我们所知的可能依然有限。我们为开展上述这些工作需要花费的预算大约是四年共250万美元。可见，这一条款所涉及的工作同样颇具挑战。
《BBNJ协定》第19条第4款第f项规定：关于所识别区域的提案应包括的主要要素之一是“管理计划草案，内含拟议措施，并概述为实现具体目标拟开展的监测、研究和审查活动”。
可以想象，如果你只是一名坐在谈判桌前的律师，这一条款听起来很合理。而当你尝试去执行这件事时，因为这也正是我们要做的，你就会发现这是一项大工程，而且需要很多预算。所以当你要全天候实时监控这个位于大西洋之中、面积约200万平方英里（约500多万平方公里）的海洋生态系统时，唯一的实现手段就是遥感。所以，我们寻求了全球渔业观察的帮助，并计划和他们签署谅解备忘录。此外，如何确保措施得到遵守和执行，也是需要考虑的问题。
战略行动方案是马尾藻海GEF项目的一个成果。该方案将包括生态系统质量目标，并提出监测和生态系统评估措施，同时涵盖质量目标和监测草案，这些都是战略行动方案的一部分，所有这些也都需要资金支持。
我是《星际迷航》的超级粉丝，所以对于未来，我更倾向于大胆地向前走，面对从未尝试过的领域。比如，我们在海洋治理领域尝试使用大数据和人工智能，这也是由全球环境基金（GEF）资助的第一个公海生态系统诊断分析，将为其他项目提供借鉴。我们也提出了首个有关公海生态系统的战略行动方案，这将成为我们提出相应保护措施的提案基础。在《BBNJ协定》获得足够批准并生效后，我们希望马尾藻海能够成为在缔约方大会上最早提出的划区管理工具提案之一。
备注：文章整理过程中，编撰团队对原始发言内容进行了适度的删减和结构上的调整，以提升阅读体验。尽管我们已尽最大努力确保文章内容的准确性，但由于语言差异，文章内容无法获得Freestone教授的直接审核和确认，特此说明。
